Acties
Beschrijving
Locatie
Partijen
V+A

woensdag 23 juni 2010

Wat moet u weten over de Wet ruimtelijke ordening?

Op 1 juli 2009 was het precies een jaar geleden dat de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking is getreden. De Wet ruimtelijke ordening (voorheen Wet op de Ruimtelijke Ordening; WRO) is een Nederlandse wet die regelt hoe ruimtelijke plannen in Nederland tot stand komen en gewijzigd worden. De nieuwe wet heeft een aantal belangrijke wijzigingen gebracht in het gebiedsontwikkelingsproces die van grote invloed zijn voor de praktijk van professionals in het veld. Veel professionals in de stedelijke vernieuwing worstelen ook na een jaar nog erg met deze wijzigingen. De belangrijkste wijzigingen worden in dit Vraag & Antwoord onder elkaar gezet. Afsluitend biedt dit V&A een aantal tips voor de professional in het veld. 


Welke algemene wijzigingen zijn doorgevoerd in de nieuwe Wro?

De nieuwe Wro gaat meer dan de oude wet uit van ontwikkelingsplanologie. De centrale gedachte van de wet is "Decentraal wat kan, centraal wat moet". Provincies en gemeenten hebben met de huidige wet meer verantwoordelijkheden ten opzichte van de oude wet. Rijk en provincies kunnen kaders stellen waarbinnen gemeenten kunnen opereren, met zogenoemde proactieve aanwijzingen.

De wet is op te delen in een aantal instrumenten die door zowel gemeente als provincie als Rijk kunnen worden ingezet. Dit zijn de structuurvisie, het bestemmingsplan, het projectbesluit (oude artikel 19, lid 1 WRO) en ontheffingen (oude artikel 15, 17 en 19 lid 3 WRO).
De Wro vraagt om een nieuwe wijze van samenwerken en vraagt daarom voor een cultuuromslag binnen de ruimtelijke ordening. Dit geldt niet alleen voor de professionals in het veld, maar ook voor de overheden. De overheden moeten bekijken hoe ze hun nieuwe rol gaan oppakken en uitvoeren.

De belangrijkste wijzigingen in de nieuwe Wro voor de beleidspraktijk hebben betrekking op de structuurvisie, (de procedure van) het bestemmingsplan en de grondexploitatie. 

Welke wijzigingen zijn doorgevoerd in de structuurvisies?

Een structuurvisie is verplicht gesteld voor Rijk, provincie en gemeente. In plaats van planologische kernbeslissingen (pkb), streekplannen en structuurplannen wordt nu door het Rijk, de provincie en de gemeente een structuurvisie opgesteld. Elke overheidslaag is verantwoordelijk voor zijn eigen beleid, maar moet wel rekening houden met taken en bevoegdheden van andere bestuurslagen. Dit gebeurt door bestuurlijk overleg en afstemming tijdens de totstandkoming van de besluiten. De structuurvisies bevatten alleen beleid, geen concrete beleidsbeslissingen. Daarnaast moet er een realisatieparagraaf (hoe wordt de voorgenomen ontwikkeling verwezenlijkt) worden opgenomen. De structuurvisie bindt alleen de eigen bestuurslaag. Bij de totstandkoming van een structuurvisie moeten burgers en maatschappelijke instanties worden betrokken.

Structuurvisie Rijk
Een rijksstructuurvisie (voorheen pkb)  is een strategisch beleidsdocument over de ruimtelijke en functionele ontwikkelingen in Nederland. Op dit moment is de Nota Ruimte de geldende rijksstructuurvisie. Het Rijk beschrijft in de rijksstructuurvisie waar welke functies wenselijk zijn en waar niet, waar er gebouwd kan worden, waar het groen moet blijven en wie waarover beslist. In deze visie gaat het dus om de grote lijnen van de landelijke ruimtelijke ontwikkelingen. Een voorbeeld hiervan is dat in de randstad tot 2030 ruimte gereserveerd wordt voor de bouw zo’n 440.000 woningen, waarvan 40% binnenstedelijk. Sectorale structuurvisies kunnen ook worden opgesteld, bijvoorbeeld voor Schiphol, ruimte voor de rivier, nationaal waterplan. Verder legt het Rijk weinig beperkingen op en legt de verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke ordening bij de provincies en gemeenten neer. Om doorwerking naar andere overheden te krijgen, moet het Rijk de onderwerpen van nationaal belang in een Algemene maatregel van bestuur opnemen. Dit is de AMvB Ruimte en de vaststelling is voorzien in 2010.

Structuurvisie provincie

Provincies geven in een provinciale structuurvisie (voorheen streekplan) de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkelingen aan voor het grondgebied, de hoofdzaken van door hun te voeren ruimtelijk beleid en de realisering hiervan. De structuurvisie dient als onderbouwing voor de inzet van het instrumenten. De provincie gebruikt de eigen structuurvisie om de plannen van de gemeente daaraan te toetsen, net zoals het Rijk de plannen van de provincie aan haar rijksstructuurvisie toetst. Zo ontstaat een piramide waarbij de structuurvisies op elkaar worden afgestemd en als uitgangspunt gelden voor bestemmingsplannen en projectbesluiten. Mocht een bepaald beleid niet passen in het beleid van de andere overheid dan kunnen rijk en provincie een reactieve aanwijzing geven. Dit houdt in dat de provincie of de gemeente hun beleid moeten aanpassen en in overeenstemming moeten brengen met het beleid van het Rijk of de provincie.

Structuurvisie gemeente
De gemeentelijke structuurvisie bevat de hoofdlijnen van ruimtelijk beleid voor de betreffende gemeente en geeft een beeld van potentiële ontwikkellocaties en grootschalige infrastructurele voorzieningen. In de structuurvisie wordt een beleidskader voor woningbouw opgenomen. Categorieën en percentages van sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap zijn hierin op hoofdlijnen vastgelegd. De structuurvisie geldt als verplichte onderlegger voor kostenverhaal van bovenwijkse voorzieningen en bovenplanse verevening zoals geregeld in de Wro in het hoofdstuk grondexploitatie. Wanneer een gemeente gebruik wil maken van bovenplans verevenen, moet in de structuurvisie de ruimtelijke en functionele samenhang van de vereveningsgebieden worden aangegeven. Daarnaast kan de gemeente privaatrechtelijk vragen om een financiële bijdrage in ruimtelijke ontwikkelingen. Een gemeente kan alleen bovenplanse verevening toepassen of een bijdrage vragen aan een ruimtelijke ontwikkeling indien dit is opgenomen in de structuurvisie. In een later stadium is dit niet mogelijk, dan zal de structuurvisie aangepast moeten worden.

In de gemeentelijke structuurvisie moet aangegeven worden hoe maatschappelijke organisatie en burgers betrokken zijn geweest bij de totstandkoming. De structuurvisie verplicht de gemeente om vooroverleg te voeren met andere overheden en onafhankelijke instanties. Er gelden geen vormvereisten en procedures voor een structuurvisie. Alleen de inspraakverordening van de gemeente kan aangeven dat inspraak verplicht is. De gemeenteraad stelt een structuurvisie vast. Bezwaar of beroep tegen de structuurvisie is niet mogelijk.

Wat is er veranderd aan de procedure van het bestemmingsplan?

Een bestemmingsplan beschrijft wat er met de ruimte in een bepaalde gemeente mag gebeuren. Het primaat voor het opstellen van een bestemmingsplan ligt bij de gemeente, maar een provincie of het Rijk kan in de nieuwe wet ook een bestemmingsplan maken dat het gemeentelijke bestemmingsplan overstemt en wordt inpassingsplan genoemd. We richten ons hier op het bestemmingsplan op gemeentelijk niveau.
De bestemmingsplanprocedure is sterk verkort. De bestemmingsplanprocedure wordt in de nieuwe wet teruggebracht van ruim een jaar naar ongeveer 26 weken. Dit is gerealiseerd doordat de provincie niet meer zoals voorheen goedkeuring hoeft te geven aan het plan. Dit scheelt tijd, maar er staat tegenover dat de provincie een aanwijzing kan geven indien zij niet akkoord zijn met een ontwikkeling. Een gemeente is verplicht deze aanwijzing uit te voeren.
Het voortraject is derhalve extra belangrijk geworden. Een gemeente moet net als in de oude situatie vooroverleg plegen met de verschillende instanties, waaronder provincie en waterschap. Voor dit traject is geen termijn opgenomen in de wet. Tevens zal een gemeente op basis van haar Inspraakverordening inspraak plegen, hierbij worden net als bij de oude wet aan burgers, ontwikkelaars en woningbouwcorporaties in de gelegenheid gesteld te reageren.

Belangrijk is dat na de vaststelling van het bestemmingsplan direct hoger beroep kan worden ingesteld bij de Raad van State. Er is dus geen mogelijkheid meer om bedenkingen in te dienen bij de provincie.
Een gemeente kan in haar bestemmingsplan precieze percentages van woningbouwcategorieën (sociale huur, koop en particulier opdrachtgeverschap) opnemen. Als besloten wordt een exploitatieplan op te stellen dan kan op perceelsniveau vastgelegd worden waar welke woningbouwcategorie wordt gerealiseerd.


Wat is er veranderd in de grondexploitatie?

Grondexploitatie was eerst opgenomen in een aparte wet, maar maakt nu integraal onderdeel uit van de Wro en is dus geen aparte wet meer. Hoofdstuk 6 grondexploitatie van de Wro regelt onder andere het kostenverhaal en geeft een bepaling waarin is opgenomen hoe de kosten van een ontwikkeling worden verdeeld onder de partijen die er baat bij hebben. Op deze manier kan freerider-gedrag worden tegengegaan. Voor overheden betekent dit een nieuwe wettelijke grondslag om kosten te verhalen.
In het Besluit ruimtelijke ordening, een nadere uitwerking van de Wro, is opgenomen voor welke soorten bouwplannen dit geldt. De belangrijkste zijn: bij de bouw van woningen (vanaf 1 woning), de bouw van andere hoofdgebouwen (bijvoorbeeld bedrijfspanden, kantoren, maatschappelijke voorzieningen) en uitbreidingen met meer dan 1000m2.

Procedure kostenverhaal
De bedoeling van de wetgever is dat gemeenten, ontwikkelaars, woningbouwcorporaties en burgers die willen ontwikkelen eerst proberen een privaatrechtelijke overeenkomst over het kostenverhaal te sluiten. Wanneer de partijen er niet uitkomen dan kan overgegaan worden op het kostenverhaal via een exploitatieplan. Het exploitatieplan is dan de publiekrechtelijke grondslag voor de exploitatiebijdrage die uiteindelijk aan de bouwvergunning wordt verbonden. Bij de verlening van de bouwvergunning betaalt de bouwvergunninghouder een exploitatiebijdrage aan de gemeente. Wanneer vergunninghouder de bijdrage niet betaald en gaat starten met de uitvoering van de bouw dan kan de gemeente de bouw stil leggen of zelfs een dwangbevel laten uitgaan.

Kosten verdeeld
Alle kosten van aanleg van de grondexploitatie van een locatie komen voor kostenverhaal in aanmerking. Kosten van de grondexploitatie zijn o.a. bouw- en woonrijp maken, aanleg groenvoorzieningen en waterpartijen, milieu- en archeologisch onderzoek, bodemsanering en aanleg van nutsvoorzieningen. Ook de inbrengwaarden van de gronden worden aangemerkt als kosten van exploitatie, evenals de geraamde kosten van planschade. Bovenwijkse grondexploitatiekosten die van nut zijn voor het exploitatiegebied behoren eveneens ertoe. In het Besluit ruimtelijke ordening is een kostensoortenlijst opgenomen. Kosten van beheer vallen buiten de grondexploitatie.

Exploitatieopzet
De kern van het exploitatieplan voor het kostenverhaal is de exploitatieopzet. In deze opzet worden de totale kosten verdeeld over alle exploitanten in het plangebied, naar rato van de opbrengsten per ontwikkelaar. De kosten zijn slechts verhaalbaar voor zover er in het plangebied ook opbrengsten tegenover staan. Het exploitatieplan gaat in principe gepaard met een bestemmingsplan en een projectbesluit. Alleen wanneer de kosten ‘anderszins verzekerd zijn’ (bijvoorbeeld overeenkomsten) dan hoeft er geen exploitatieplan te worden opgesteld. 
In het exploitatieplan kan verder worden vastgelegd:
• fasering van de ontwikkeling
• koppelingen tussen werken en werkzaamheden
• woningbouwcategorieën
• het stellen van locatie-eisen voor openbare voorzieningen

Op het ontwerp-exploitatieplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, die aangeeft dat het plan voor zes weken ter inzage wordt gelegd. Alle belanghebbenden kunnen dan zienswijzen indienen. Het exploitatieplan wordt gelijktijdig met het bestemmingsplan dan wel projectbesluit vastgesteld. Tegen het exploitatieplan staat beroep open. Wanneer een aanvraag om bouwvergunning in strijd is met het exploitatieplan en/of het bestemmingsplan dan zal de bouwvergunning geweigerd moeten worden.

Wat moet u weten om de procedures uit de Wro te vergemakkelijken?

Uit het voorgaande kunnen tips worden afgeleid die professionals in het veld kunnen helpen bij het toepassen van de wet:

• Een gemeente en een ontwikkelende partij moeten in een vroeg stadium met elkaar om tafel om te bezien hoe de ontwikkeling het beste tot stand kan komen.
• Voor de ontwikkelende partij is het eveneens van belang om bij het opstellen van de structuurvisies van de diverse overheden betrokken te zijn.
• En een ontwikkelende partij moet in een zo vroeg mogelijk stadium met de gemeente in overleg treden om duidelijkheid te krijgen welke procedure gevolgd moet worden en welke kosten verhaald moeten worden.
• Het opstellen van een bestemmingsplan vergt nog steeds veel tijd, met name door het voortraject. De provincie geeft geen goedkeuring meer aan het bestemmingsplan, maar zal alleen in het vooroverleg betrokken zijn. Voor de professionele partijen betekent dit dat na de vaststelling er meteen hoger beroep bij de Raad van State wordt ingediend;
• Het is nu vastgelegd in de wet dat kostenverhaal verplicht is en welke kosten verhaald kunnen worden. Het betekent dat als een partij geen medewerking wil verlenen de gemeente nu de mogelijkheid heeft om toch door te gaan met de ontwikkeling en wel door middel van het opstellen van exploitatieplan. 

Dit V&A is geschreven door:
Annet Kroeze, business professional legal,
Eiffel i.s.m. KEI

Heeft u tips over de toepassing van de Wro die van nut kunnen zijn voor de professional in de stedelijke vernieuwing mail dan naar info@kei-centrum.nl.